一、国际劳工组织及其立法活动概述

国际劳工组织成立于第一次世界大战结束后的1919年，是一个由成员国组成的国际性政府间组织。它是根据“凡尔赛和约”作为国际联盟的附属机构成立的，创始国是包括中国在内的29个国家。国际劳工组织章程实际上是“凡尔赛和约”的组成部分。国际劳工组织成立以来，经历了三个发展阶段：1919年至1939年，国际联盟是一个带有自治性的附属机构；1940年至1945年国际联盟解体期间，它作为一个独立的国际组织继续存在；1946年至今，通过与联合国签订协议，成为联合国的一个专门机构。

（一）国际劳工组织的宗旨和组织原则

根据国际劳工组织章程，该组织的宗旨是“促进充分就业和提高生活水平，促进劳资双方合作，扩大社会保障措施，保护工人的生活与健康”，主张通过劳工立法来改善劳工状况，“增进劳资双方的共同福利”，进而“获得世界持久和平，建立社会正义”。

国际劳工组织的主要活动有两项，即开展劳工立法和技术合作。在国际劳工组织成立初期，主要围绕制定国际劳工公约和建议书开展活动，收集、研究有关劳工领域的情报，为制定国际劳工标准提供依据，并为成员国开展本国的劳工立法提供咨询服务。随着国际劳工组织的不断发展，特别是二战后随着越来越多的第三世界国家的加入，国际劳工组织开始注重开展技术合作活动，并于1960年在意大利都灵建立了高级技术和职业培训中心，使劳工组织对成员国的技术援助和合作进入了一个新的阶段。

国际劳工组织自成立之日起就具有不同于其他国际组织的、独特的组织原则，即三方原则。虽然会员是以国家为单位的，但在国际劳工组织的大会、理事会和其他会议上，每个国家的代表团成员除政府代表外，还必须有雇主代表和工人代表参加，三方代表自由参加讨论，独立进行表决。

（二）国际劳工组织的组织机构

1、国际劳工大会

国际劳工大会是国际劳工组织的权力机关，每年至少召开一次，一般情况下每年6月在瑞士日内瓦举行。各国代表团由政府代表2人、工人和雇主代表各1人和若干顾问组成。大会下设5个常设委员会，即总务委员会、财政委员会、公约和建议书实施委员会、提案委员会、资质审查委员会，同时根据每一技术性议题各设一个委员会。除财政委员会由政府代表一方组成外，其余各委员会均实行三方原则。各委员会审议各项议题，各委员会要向大会提出报告，供大会讨论通过。

大会的主要任务是：（1）听取和讨论国际劳工局局长年度报告；（2）通过以国际劳工公约和建议书为形式的国际劳工标准，审议各成员国执行公约的情况；（3）每两年由大会批准本组织双年度预算；（4）讨论劳工领域内重大的、带有普遍性的问题，并通过决议；（5）批准接纳新的会员国。

2、理事会

理事会是国际劳工组织的执行机构，每3年进行一次换届选举。理事会每年召开一次会议，为大会和其他重要会议确定议程，并就应该采取的后续行动做出决定。此外，它还负责指导劳工局的各项活动，并选举任命劳工局长。同大会一样，理事会也是一个三方性的机构，由56人组成，其中政府理事28人，工人和雇主理事14人。28名政府理事中有10名为非选任的常任理事国，来自最重要的工业国，包括中、美、英、法、俄、日、德、巴西、印度、意大利。其余18名政府理事、工人理事和雇主理事分别在出席大会的政府代表、工人代表和雇主代表中选举产生，任期3年理事会选举主席1人，副主席2人，每年改选一次。按照惯例，主席从政府理事中选举，副主席分别从工人理事和雇主理事中选举。

理事会下设若干工作委员会，具体协助理事会工作，如：计划、财务与行政委员会、歧视问题委员会、国际组织委员会、产业活动委员会、结社自由委员会、多国企业委员会等。理事会一般每年的2月、6月、11月各召开一次会议，。

3、国际劳工局

国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，也是大会、理事会及其会议的秘书处，它负责为大会和其他会议起草文件和报告；征聘和指导劳工组织在全世界进行技术合作的专家；发行各种出版物和期刊；并与各国劳工部、雇主和工人团体进行密切合作。国际劳工组织拥有来自100多个国家的大约300名官员和技术顾问，分别在日内瓦总部、劳工组织的40多个外地办事处或在劳工组织承担了技术合作项目的国家工作。

4、技术性委员会和会议

为协助国际劳工局工作，国际劳工组织建立了一些技术性委员会，主要包括：联合海事委员会、农村发展咨询委员会、公务人员联合委员会及各种产业委员会。必要时，国际劳工局还召开一些技术性的专家会议。

5、区域性会议

国际劳工组织还定期召开区域性会议，其议程、时间、地点均由理事会决定，有关各国也按三方性原则派代表团参加会议。会议研究本地区劳工问题，通过行动计划，或对国际劳工组织在本地区的活动提出建议，但其所通过的决议仅供理事会参考，对劳工组织和与会国均具有约束力。

（三）国际劳工组织的立法活动

制定国际劳工公约和建议书是国际劳工组织的主要任务之一。在1919年载入“凡尔赛和约”的国际劳工组织章程中，明确了国际劳工立法的九项原则，主要内容是人的劳动不是商品；工人和雇主都有自由结社权；工人应获得足以维持生活的工资；实行8小时工作制，每周休息24小时；禁止使用童工；对青年男女的劳动作某些限制以保证其身体健康和接受教育；男女同工同酬；外籍工人与本国工人待遇平等；以及设立劳工监察制度，保障劳工立法的贯彻实施。

1944年国际劳工组织通过《费城宣言》，重申并丰富了国际劳工立法的原则。《费城宣言》提出，全人类不分种族、信仰或性别，都有谋求自己物质福利和精神发展的权利。同时进一步强调，国际劳工组织的活动目标是促进充分就业和提高生活水平，充分开发工人技能，为工人提供培训条件，促进劳资合作，扩大社会保障措施，充分保证各行业工人的生命与健康，对儿童和妇女提供保护，保证教育和职业机会平等。此外，近年来联合国通过了一系列有关劳动和社会问题的宣言，涉及保护人权、反对种族歧视、反对歧视妇女等。

国际劳工组织的立法活动概括起来说就是制定公约和建议书的过程。一般情况下，通过一个公约或建议书需经大会讨论两次。在特别紧急或特殊情况下，理事会可以经3/5多数票决定后，将某一问题提交大会进行一次性讨论。从具体程序上讲，可以归结为三个阶段。

1、准备阶段

当认为对某一问题制定标准的设想已经比较成熟时，国际劳工局即组织法律专家和有关技术人员准备材料。材料准备好后，由国际劳工局局长向理事会提出简要的报告，然后由理事会进行讨论，决定是否列入国际劳工大会议程。如果得到理事会的肯定，则国际劳工局再提出一个更加详细的报告，内容包括各国的有关法律与实际情况以及对标准文本的设想，在讨论该标准的劳工大会召开的前一年分送各会员国，各会员国须在大会召开前8个月将本国三方对该标准的意见答复国际劳工局。然后，国际劳工局根据各国的答复拟定出标准建议文本草案，在大会召开前4个月送成员国政府，准备提交大会讨论。

2、初审和修改阶段

一般大会任命一个三方性委员会（包括政府、雇主和工人）对这些标准草案进行审议。委员会讨论后对原建议文本作必要修改后，将此问题列入下届大会议程的决议一并提交大会讨论。在经过本次大会讨论后，劳工局根据大会提出的修改意见起草一份临时文本，在大会闭幕后2个月内送各成员国政府。各成员国政府可在3个月内提出修正案或其他建议交劳工局，劳工局再根据他们的意见拟出最后报告，在下次劳工大会召开前3个月送各成员国政府。

二、国际劳工标准的主要内容

国际劳工立法的主要形式是劳工大会通过的公约和建议书。自1919年建立以来，国际劳工组织共制定了300多个公约和建议书，涉及的内容极其广泛，归纳起来可以分为以下几个方面的内容：首先是结社自由、废除强迫劳动和禁止就业歧视，这三个方面的公约被称为基本人权公约。其他几个方面的内容包括充分就业、工资、一般工作条件、社会政策、社会保障、产业关系、妇女、童工和未成年工、老年工、特殊类别的工人、移民工人、劳动监察、劳动行政管理等。以下重点介绍劳动就业和社会保障方面的内容。

（一）、基本权利公约

1、关于结社自由的公约和建议书

1921年的第11号《农业工人结社自由权公约》是国际劳工组织制定的第一个有关自由结社的公约，规定凡批准本公约的会员国应“允许保证从事农业的工人取得与工业工人同等的结社自由权，并废除限制农业工人结社自由的一切法令或其他规定”。1948年第87号《结社自由和保护组织权利公约》规定：“工人和雇主应毫无区别地有权不经事先批准建立和参加他们自己选择的组织”，“工人组织和雇主组织有权制定其各自组织的章程和规则，充分自由地选举其代表，自行管理和安排活动，并制定其行动计划；公共当局避免任何进行旨在限制这种权利或妨碍合法形式的干涉”，“行政当局不得解散工人组织和雇主组织或终止其活动”。需要强调指出的是，该公约还规定“工人、雇主及其组织在行使本公约规定的权利时，应与其他个人和团体一样遵守本国的法律”，而“本国的法律及其实施均不得损害本公约所规定的各项保障”，要求实施本公约的会员国“应承允采取一切必要和适当的措施保证工人和雇主自由地行使组织权利”。

除以上两个公约外，其他有关自由结社的公约和建议书有：1949年第98号《组织权利和集体谈判权利原则公约》，1971年第135号《对企业工人代表提供保护和便利公约》和143号建议书，1975年第141号《农村工人组织及其在经济与社会发展中的作用公约》和149号建议书，1978年第151号《公职中保护组织权利和决定就业条件程序公约》和159号建议书，以及1982年第154号《促进集体谈判公约》。

2、关于废除强迫劳动的公约和建议书

1930年第29号《强迫劳动公约》规定逐步废除各种形式的强迫劳动，在完全废除之前，强迫劳动只能使用于公共的目的或作为一种例外的措施。公约规定“强迫劳动”是指任何人受惩罚、威胁、被迫从事非本人自愿从事的一切工作或劳务。但是有些义务不包括在“强迫劳动”范围内，例如纯属军事性质的义务兵役、正常的公民义务、服刑劳役以及“不可抗力”事变中的工作和轻微的社会劳务。公约规定“作为征税的强迫劳动，以及行使行政职权的酋长为进行公共工程而征用的强迫劳动应逐步废除”，并要求立刻废除下列情况的强迫劳动：18岁以下和45岁以上的男子；残废人；为私人或私营企事业利益而进行的工作；矿山井下工作；为公共目的而工作但不是目前迫切需要者，或者并非为预防饥荒及食物供应匮乏者；作为集体惩罚方法的工作。公约最后还提出有效实施本公约的一些措施。这一公约主要是针对当时殖民领地存在的问题而制定的。

1957年第105号《废除强迫劳动公约》进一步要求立即和完全废除为以下目的进行的强迫劳动：（1）作为政治压制或政治教育的一种手段，或作为对持有或发表同既定政治、社会或经济制度相对立的政治观点或思想观点的一种惩罚；（2）作为动员和利用劳动力发展经济的一种方法；（3）作为劳动纪律的一种手段；（4）作为对参与罢工的一种惩罚；（5）作为对种族歧视、社会歧视、民族歧视或宗教歧视的一种工具。

3、关于禁止就业歧视的公约和建议书

1958年第111号《歧视（就业与职业）公约》和第111号同名建议书，公约所称的“歧视”包括根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身所造成的任何区别、排斥和偏私，并因而产生剥夺或损害就业或职业机会平等的影响。这种歧视既可以是法律规定的结果，也可以是实际情况或惯例所形成的。公约认为以下三种情况不应认为是“歧视”：一是某一特殊工作因其所固有的要求而造成的任何区别、排斥和偏私，不应认为是歧视；二是对于被正当怀疑的人或从事不利于国家安全活动的人所采取的任何措施，而有关个人又有权向国家主管机关进行申诉者，不应认为是歧视；三是国际劳工大会制定的其他公约和建议书所规定的保护和帮助的特殊措施，不应认为是歧视。

在建议书中更具体地规定了每个人应在下列各方面享有平等的机会和待遇：（1）获得职业指导和安置服务；（2）根据个人适合的情况获得自己选定的训练与职业；（3）按照个人品格、经验、能力和勤奋获得提升；（4）就业任期的保障；（5）同工同酬；（6）工作条件。

公约和建议书还规定了消灭歧视的行动措施。《歧视（就业与职业）公约》规定，凡实施本公约的成员国须承允将其作为一项国家政策，采取适合本国实际的方法，消除任何与此有关的歧视；要谋求与雇主和工人组织及其他团体的合作，促其接受和遵守此项政策；制定保证遵守这项政策的法律，并加强这方面的教育计划；废止不符合上述政策的法律规定，限制任何这类行政指令或惯例；在国家直接控制下执行就业方面的政策；保证在国家指导下遵守职业指导、职业训练和安置服务的各项政策等。

（二）、工作条件和工作环境

1、关于8小时工作制的公约和建议书

1919年第1号《工业工作时间公约》规定：每天工作不得超过8小时，每周工作不得超过48小时。公约同时也做出了一些例外情况规定，企业中担任监督和管理职务者以及机密事务者可以例外；一周中1天或几天的工作时间少于8小时，则其余各天工时可多于8小时，但所多工时不得超过1小时；如遇当前或迫近的事故，或遇机器或工作场所所需要之紧急工作，或遇不可抗力时可以超过规定时限，但“仅以避免该企业的正常生产遭受严重障碍所必要的工时为限”。同时，规定如遇到战争或其他危害国家安全的紧急事变时，可以暂停实施本公约，并允许在与有关组织协商后制定条例的前提下，有其他一些经常的临时的例外。

除以上公约外，关于工作时间的公约和建议书还有：1930年第30号《商业及办事处所工作时间的规定的公约》，1931年第31号《限制煤矿工作时间公约》以及1935年对该公约进行修订的第46号公约，1939年第67号《公路运输工作时间与休息时间的规定公约》，1979年第153号公约和第161号建议书。需要特别指出的是，1935年国际劳工组织还通过了第47号《每周工作40个小时公约》，并将40小时工作制原则运用于不同部门的专门公约（例如第43号公约、第49号公约、第51号公约和第61号公约等），但是批准实施这些公约的国家一直很少。

2、关于每周休息的公约和建议书

1921年第14号《（工业）每周休息公约》规定，凡公营或私营工业或其他分部所雇佣的全体职工均应于每7日的期间内，享有至少24小时的连续休息时间。在可能的情况下，此项休息时间英语本国或当地的风俗或习惯相适应。公约准许有一些例外，但应在尽可能的范围内补偿职工的休息时间。此外，1957年第106号《商业和办事处所每周休息公约》，进一步扩大了每周休息制的使用范围。同时，1957年通过的第103号建议书中，还倡议每周至少有36小时休息时间，并提出在可能情况下，应安排连续休息36小时。

3、关于带酬休假公约和建议书

1936年第52号《带酬休假公约》规定，凡使用本公约人员连续服务满1年后，有享受工资照付年假的权利，假期至少应有6个工作日。未满16周岁的人，包括学徒在内，连续工作满1年后，此项假期至少得有10个工作日。公共及惯例假日不应包括在工资照付的年假之内。工人在假期内年应领取本人的经常报酬，包括实物报酬的现金价值及集体协议规定的报酬。公约也准许有例外的情况，但是必须坚持在年内工人有最低限度的年休假。公约还规定，凡在工资照付年休假期间从事有报酬工作者，取消其休假期间领取报酬的权利；凡工人在未享受应得的年休假以前，由于雇主之责任而被解雇者，应按其应得的年休假日数领取规定的报酬。

继第52号公约之后，1952年第101号《农业带酬休假公约》、1954年第98号建议书、1970年第132号《带酬休假公约（修订）》、1974年第140号《带酬离职学习公约》等，对工资照付休假的使用范围、休假期限等做出了进一步的规定。特别是1974年的第140号公约，对于工人进行继续教育和培训，提高其职业技能，促进就业和增加职业保障有非常重要的意义。此外，同年通过的第148号《带酬离职学习建议书》对各项规定又做出了补充。

4、关于职业安全与卫生的公约和建议书

国际劳工组织制定的职业卫生和安全的公约和建议书，大约占其总数的1/3以上，开始是对个别部门、个别化学物质制定标准，后来逐渐走向制定统一的、全面的职业卫生与安全标准。主要有：1919年第6号《禁止在火柴制造中使用白磷的建议书》、1919年第3号《防止炭疽病建议》、1919年第4号《保护妇女与儿童免受铅中毒建议书》、1921年第13号《油漆中使用白铅公约》、1929年第23号《动力传动机器安全责任》和1963年第119号《机器保护公约》，1960年第115号《保护工人以防电离辐射公约》和第114号同名建议书、1967年第127号《准许工人搬运的最大重量公约》和第128号同名建议书、1971年第136号《防苯中毒危害公约》和第144号同名建议书、1974年第139号《预防和控制致癌物和制剂导致职业危害公约》和第147号同名建议书、1977年第148号《保护工人以防止环境中因空气污染、噪音和振动引起职业危害公约》和第156号同名建议书、1979年第152号《码头作业职业安全和卫生公约》和第160号同名建议书、1988年第167号《建筑安全和卫生公约》和第175号同名建议书、1995年第176号《矿山安全与卫生公约》和第183号同名建议书以及2001年第184号《农业中的安全与卫生公约》和第192号同名建议书。

与上述针对个别部门制定的标准不同，1981年国际劳工大会通过的第155号《工人与劳动场所的安全与卫生公约》和第164号同名建议书，规定了包括各个工作部门根据当前所有工作领域的实际情况实行一项全面的、统一的防护制度，并力求把多种工人、工种和部门的活动包括在内。1985年通过第161号《职业卫生设施公约》，对职业卫生的设施做出了进一步规定。

（三）就业和就业保护

1、关于就业政策的公约和建议书

1964年第122号《就业政策公约》和第122号同名建议书，是劳工组织在就业政策方面的两个重要文件。公约要求批准本公约的会员国“应宣布并实行一项积极政策，旨在促进充分的、生产性的和自由选择的就业”，同时规定这项政策应以保证下列就业为目的：（1）为一切有能力工作、并寻找工作的人提供工作；（2）此项工作应尽可能是生产性的；（3）有选择职业的自由，每个工人有资格享受最充分可能发挥其技能与才能的机会，获得最适合的工作，不分其种族、肤色、性别、宗教、政见、民族、血统或社会出身。

同时，公约中还规定就业政策应适当考虑经济发展的阶段和水平，以及就业目标同其他经济和社会目标之间的相互关系，并应实行适合国家条件社和实际情况的方法。要求会员国应在经济和社会相互配合的范围内，决定采取为达到上述目标所制定的措施。在实施本公约时，对受这些措施影响的人员的代表，特别是雇主和工人的代表，应征询他们对有关就业政策的意见，以便考虑他们的经验和见解，并获得他们对制定和支持此项政策的合作。

建议书对公约的一般原则作了具体而确切的补充规定。首先列举了就业政策的各项目标，其次叙述了此项政策的一般规则、一般措施（长期的与短期的）和可供选择的措施。建议书讨论了就业问题与经济不发达之间的关系，特别是投资与收入政策、促进工业就业和农村就业以及人口增长等。此外，建议书还涉及雇主与工人及其组织应采取的行动，以及国际范围内应采取的行动。建议书附录中详细地提出了实施就业政策的各种方法。

2、关于失业问题的公约和建议书

1919年第2号《失业公约》和第1号同名建议书中，规定政府应免费设立职业介绍所帮助失业者，对于失业者应当给予失业保险，并建议国家在大量工人失业的情况下，应尽可能地组织公共工程。此外，1937年第50号《国际合作建议书》和第51号《国家计划公共工程建议书》以及1944年第73号《国际计划公共工程建议书》，也提出了减少失业的具体措施和建议。1935年第45号建议书，对未成年工失业问题提出了建议，强调非自愿的闲散会破坏未成年工的品格，降低他们的职业技能，威胁国家的发展；提出了关于离校年龄、准许就业年龄、普通教育与职业教育，对未成年工失业者的娱乐与社会服务等一系列措施，以及行业组织和私人组织应采取的行动，建议国家建立失业中心，为未成年工提供多种就业保证。

在保护工人失业方面最有代表性的公约是1982年通过的第158号《终止雇佣公约》和第166号同名建议书，以及1988年第168号《促进就业和失业保护公约》和第176号同名建议书。它们提出了具体的措施并规定了在人员过剩的情况下应遵循的程序，防止工人被无故解雇并保障工人在失业的情况下享受收入保护。

3、关于职业介绍所的公约和建议书

关于这方面的标准主要有两项内容：一是取缔或管理收费的职业介绍所，二是组织公立职业介绍所。关于取缔或管理收费职业介绍所方面，早在1919年第1号建议书中就提出禁止设立收费的职业介绍所，已经设立的要由政府发许可证，并且要尽快取消。1933年第34号《收费职业介绍机构公约》由于规定缺乏伸缩性，批准国太少，因此1949年第96号《收费职业介绍机构公约（修订）》对其作了修订，规定批准公约的会员国可做出以下两种选择：逐步取缔以谋利为目的的收费职业介绍所并管理其他职业介绍所，或管理所有的职业介绍所。绝大多数批准公约的会员国选择了前者。此外，1997年国际劳工组织还通过了《私营就业机构公约》（第181号），对私营就业服务机构问题做出了进一步的规定。

在设立公立职业介绍所方面，国际劳工组织早在1919年第2号公约就提出应设置免费公立职业介绍所，1933年第34号公约和第42号建议书也做出了类似的规定。但直至1948年第88号《职业介绍所组织公约》和第83号同名建议书才提出了比较确切的标准，规定凡批准本公约的会员国应维持免费公立职业介绍所制度，保证就业市场有最完善的组织，使之成为获得与维持充分就业及开发利用生产资源的国家计划的一个主要部分。公约详细规定了职业介绍所的组织及其与其他机构的合作，以保证有效地招募与安置人员，还规定了职业介绍所的职能和应采取的措施。

4、关于最低就业年龄的公约和建议书

国际劳工组织1919年成立时就把保护儿童作为主要任务之一。自1919年第5号《（工业）最低年龄公约》规定了儿童就业的最低年龄以来，这方面先后通过了10个公约，其适用范围也逐步扩大。这些公约规定最低就业年龄先是14岁，以后又提高到15岁，特别艰苦的工作则规定较高的年龄界限。1973年，国际劳工组织将各个标准合并成为一个一般性的公约予以通过。

以14岁作为最低就业年龄的有：（1）1919年第5号《确定儿童受雇佣于工业工作的最低年龄公约》规定：“凡儿童在14岁以下者，不得受雇佣或工作于任何公营或私营工业或其任何分部”，但所雇佣工人仅为家属者，以及在技术专门学校工作并经政府机关核准并受其监督者，不在此限。（2）1920年第7号《确定儿童受雇佣于海上工作的最低年龄公约》，规定准予在海上工作的就业年龄是14岁。（3）1921年第10号《儿童受雇佣于农业工作的年龄公约》，规定凡14岁以下儿童在规定到校上课的时间内，不得受雇或工作于任何公营或私营农业企业或其任何分部。（4）1932年第33号《准许儿童受雇于非工业工作的年龄公约》，规定凡14岁以下儿童或14岁以上的儿童，依照国家法律或条例仍须受初等教育者，不得受雇于公约适用的非工业工作。

此后，1936年第58号《确定儿童受雇于海上工作的最低就业年龄公约》对1920年第7号公约进行了修订，1937年第59号《确定儿童受雇佣于工业工作的最低就业年龄公约》对1919年第5号公约进行了修订。修正后公约对要求某些危及雇佣人的生命、健康或道德的职业，应规定较高的年龄。1937年第60号《儿童受雇佣于非工业工作的最低年龄公约》对1932年第33号公约作了修订，规定对准许例外情况的年龄标准也应有所提高。1959年适用于渔工的第112号公约，也把15岁作为最低就业年龄。此外，一些公约还对某些艰苦职业作出了规定，例如1921年第15号公约和1959年第112号公约分别规定海船上的扒炭工、司炉工和渔工的最低就业年龄为18岁。

1973年国际劳工组织把上述10个公约合并成为一个公约，即第138号《准予就业最低年龄公约》，并以第146号建议书作为补充。新公约规定：“凡批准本公约的会员国承允奉行一项国家政策，旨在保证有效废除童工，并逐步把准许就业的最低年龄提高到与未成年人体力、智力最充分发展相适应的水平。”强调批准本公约的会员国应规定准许就业和工作不应低于完成义务教育的年龄，并在任何情况下应不低于15岁，对于发展中国家最低年龄可初步规定为14岁。对于任何从性质或环境方面有可能危害未成年人健康、安全或道德的职业或工作，其就业的最低年龄应不低于18岁。少数职业或工作可以例外，但公约规定的产业部门必须实施。此外，1999年国际劳工大会通过了第182号《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》和190号同名建议书，要求批准公约的会员国采取有效措施，消除最恶劣形式的童工劳动。

5、关于妇女就业保护的公约和建议书

妇女就业保护的主要目的是保护女工不从事过分艰苦的工作，特别是在生育期间，同时保障妇女享有与男子一样的平等权。主要包括有家庭负担的妇女就业保护、生育前后妇女就业保护、妇女夜间工作就业保护，以及受雇于有碍健康或危险职业就业等三方面的内容。

（1）有家庭负担妇女的就业保护的标准

1965年第123号《雇佣负担家务的妇女建议书》建议各国主管机关应遵奉一项政策，使有家务负担而在外工作的妇女能享受工作的权利而不受歧视，同时应发展能使她们协调地履行两种职责的服务业，并提供托儿服务和设施。1971年第156号《有家务负担的男女工人享有同等机会和同等待遇公约》和第165号同名建议书，规定了使有家务负担的男女工人能获得同没有家务负担的男女工人一样的平等机会和平等待遇的保障措施，并要求批准公约的会员国把此作为国家政策。

（2）妇女生育前后就业保护的标准

1919年第3号《妇女生育前后工作公约》和1952年第103号《生育保护公约》（后者是对前者的修正）均规定，产假期至少应为12个星期。第3号公约要求在分娩前后各为6星期，第103号公约只规定12个星期应包括产后强制性休假的时间，并不得少于6个星期；预产期以前的休假，应按照预产期和实际分娩日期两者相隔的实际时间予以延长，产后的强制休假不得因此而减少；如因怀孕而产生疾病时，假期应予以延长。第103号公约还规定，在产假期间，妇女有权领取现金和医药津贴，医药津贴应当包括产前、产时、产后的护理及必要时住院护理。妇女哺乳产儿时，有权为此而中断其工作，且每天可为此中断工作两次（各半小时），中断时间应算做工作时间。禁止雇主在妇女产假期间给予其解雇预先通知，在产假期满也不得给予此类通知。

2000年，国际劳工大会通过第183号《保护生育公约》，对1952年第103号公约做了进一步的修订。主要体现:在妇女产假期不得少于14个星期；妇女领到的现金津贴应足以维护本人及婴儿的健康和基本生活水平；应保证产后妇女在就业方面不受歧视，确保其产后回到原工作岗位并得到原报酬的权利等。

（3）妇女夜间工作保护标准

1906年的《伯尔尼公约》是关于妇女夜间工作的第一个公约，1919年国际劳工组织在第一届大会上通过的第4号《妇女夜间工作公约》对《伯尔尼公约》进行了修订，规定“凡妇女不论年龄，在任何公营、私营工业或其他任何分部均不得于夜间工作（除所雇佣工人仅为家属者外）”。同时说明，“夜间”系指至少连续11个小时的时间，其中包括自晚10时至翌日晨5时”。1934年又通过第41号《妇女夜间工作公约》，规定执行管理职能的、不从事体力劳动的妇女不适用此公约。1948年第89号《受雇佣于工业的妇女夜间工作公约（1948年修订）》修订了1934年第41号公约。1990年，国际劳工大会通过了第171号《夜间工作公约》，对妇女夜间工作做出了进一步规定。

（4）妇女受雇于有碍健康或危险职业的保护标准

1935年第45号《妇女受雇于各种矿场井下》，规定凡妇女不论其年龄，均不得受雇于任何矿场井下工作，但下列人员例外：（1）任管理职务而非从事体力劳动者；（2）从事卫生及福利工作者；（3）学习期间在矿场的井下部分受若干时间训练者；（4）偶然必须进入矿场的井下部分担任非体力职务者。此外还有一些对妇女从事危险工作的保护标准，如1919年第4号建议书、1921年第13号公约、1960年第114号建议书以及1967年第127号公约。

（四）劳动管理、产业关系和工资

1、关于劳动管理的公约和建议书

在劳动管理方面的国际劳工标准主要包括劳动监察、劳动管理、劳动统计和有关劳工标准三方协商四个方面的公约和建议书。

（1）劳动监察公约和建议书

国际劳工组织成立以来，制定了10多个有关劳动监察方面的公约和建议书，规定了工业、农业、建筑业、工商业、种植业、海员等方面的劳动监察。其中，1919年第5号关于建立政府服务设施的建议书，1923年第20号组织监察系统以保证实施有关保护工人的法律和条例的一般原则建议书，1926年第28号对海员工作条件的一般原则建议书，以及1937年第54号建筑业监察建议书，都对劳动监察作出了规定或建议。到1947年的第81号《工商业劳工监察公约》和第81号同名建议书，形成了劳动保障监察方面的基本文件。这两个文件对劳动检察的实施范围、监察的职责、监察工作的组织进行和人员组成、监察员的权利、监察员的义务、监察的次数、监察员的自由处置权、对违法行为的处罚、监察报告等，都做出了明确的规定。此外，1969年制定了第129号《农业劳工监察公约》和第133号同名建议书；1996年通过了第178号《劳动监察（海员）公约》和第185号同名建议书。

（2）劳动行政管理公约和建议书

这方面的主要文件是1978年第150号《劳动行政管理公约》和第158号同名建议书。公约规定各会员国应以适合国情的方法，保证组织和有效实施一项劳工行政管理制度，其任务和职责应适当协调，保证公共行政机关同最有代表性的雇主组织和工人组织进行协商、合作与谈判。主管机关在劳动行政制度内应负有主要责任，并对公约的实施做出相应安排，为有关人员“提供有效完成其任务所必需的地位、物质手段和资金来源”。公约和建议书还强调了劳动行政管理在达成“有充分和足够报酬的职业”方面的地位、作用和责任，指出大多数发展中国家劳动部门的职能需要扩大和加强，以便能够和其他部门合作，承担和履行人力资源开发、人力资源分析和就业政策制定等方面的新责任。

（3）劳动统计公约

根据国际劳工组织的章程，国际劳工局的主要职能之一就是搜集和传播有关劳动条件和劳动制度方面的情报。因此，为了方便统计资料的国际间对比，必须建立劳动统计的国际标准。1938年第63号《工资与工时统计》规定，本公约的批准国都应编制关于工资和工作时间的统计资料，按时发表并报送国际劳工局。1985年对上述公约进行了补充修订，扩大公约的使用范围，形成了第160号《劳动统计公约》和第170号同名建议书。

（4）关于国际劳工标准三方协商的公约和建议书

这方面的文件主要是1976年第144号《三方协商促进国际劳工标准公约》和第152号同名建议书。公约要求本公约的批准国实行各种程序，保证政府、雇主和工人代表之间就有关国际劳工组织活动的各项事宜进行有效协商，规定政府应就本国对劳工大会议程有关问题的答复，对拟议中的公约和建议书的意见，对本国实施公约的报告，以及对未批准的公约的报告等方面的内容，同最有代表性的雇主组织和工人组织进行咨询和协商。

2、关于产业关系（劳资关系）的公约和建议书

自国际劳工组织成立以来，制定了很多有关劳资关系的标准，归纳起来主要有七个方面：一是结社自由方面的公约和建议书；二是有关集体协议和集体谈判的公约和建议书，包括1951年第91号集体协议建议书、1981年第154号《促进集体谈判公约》和第163号同名建议书，其中，154号公约对其实用范围、实施谈判的方式等做出了规定；三是1951年第92号《自愿调解和仲裁建议书》，对调解的机构、程序以及仲裁的有关问题提出了建议；四是1952年第94号企业一级雇主与工人间协商与合作建议书，规定了有关协商和合作的具体步骤；五是1960年第113号产业与国家两级公共机关与雇主组织及工人之间协商与合作；六是关于雇主提出终止雇佣的文件，包括1963年第119号雇主提出终止雇佣建议书、1982年第158号《终止雇佣公约》和第166号同名建议书，规定雇主终止雇佣须有正当理由，工人有权向有关机关申诉，被终止雇佣的工人有权得到合理时间的事先通知或补偿；七是关于企业内部沟通和对冤屈的审查的标准，包括1967年第129号建议书和第130号建议书。

3、关于工资的公约和建议书

主要包括确定最低工资的标准和工资保障的标准。在最低工资方面有很多公约，最早的是1928年适用于制造业和商业的第26号《确定最低工资办法公约》和第30号同名建议书。该公约规定，凡批准本公约的会员国应制定或维持一种办法，为那些无法从集体协议或通过其他办法得到工资保障的人确定最低工资。公约还规定了监督和制裁办法，并在建议书中提出了确定最低工资的一般原则。其他有关的公约和建议书有：1951年第99号《农业中确定最低工资办法公约》和第89号同名建议书，1970年第131号《确定最低工资并特别考虑发展中国家公约》和第135号同名建议书。此外，还有其他一些涉及最低工资的文件，例如1947年第82号《非本部领土社会政策公约》、1962年第117号《社会政策基本目标和标准公约》等。

在工资保障方面实施较普遍的是1949年第95号《保护工资公约》和第85号同名建议书。公约规定了支付工资的形式、日期和地点、工人支配工资的自由、扣除工人工资的限制、企业破产工人应作为优先债权人等内容。其他相关的还有1949年第94号《（公共合同）劳动条款公约》和第84号同名建议书，目的主要是防止企业用降低工资费用的方法竞争，从而有可能压低工人工资的行为。

（五）社会保障

国际劳工组织有很大一部分公约和建议书是关于社会保障的。这些标准在第二次世界大战前主要涉及某些特殊危险或不测事由，而第二次世界大战后则包括社会保障的各个部分。其中，1952年第102号《社会保险最低标准公约》是一个基本标准，它涉及九个部分，即医疗护理、疾病津贴、商业津贴、老年津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残废津贴和遗属津贴。批准本公约的会员国应遵守公约规定的九项标准中的至少三项，实施于指明的工人类别或部门，此后还可声明增加实施的标准和适用的工人类别或部门。

1、医疗护理

1927年第24号《商业工人及家属佣工的疾病保险公约》和第25号《农业工人疾病保险公约》分别在工商业和农业中规定实行强制疾病保险制度，其津贴待遇包括免费治疗和提供药品和器械。第102号公约对保证预防和治疗护理作了详细规定，并把津贴扩大到住院治疗。1987年，国际劳工大会通过了第165号《（海员）健康保护和医疗公约》，对海员医疗护理做出了具体规定。

2、疾病津贴

第24号和第25号公约规定了工人患病时支付现金津贴，第102号公约规定定期支付最低限度津贴。1969年国际劳工大会通过第130号《医疗护理与疾病津贴公约》和第134号同名建议书，规定了较高津贴水平，适用范围也有所扩大。

3、生育津贴

这方面主要有两个公约：第一个是1919年第3号《妇女生育前后公约》，只适用于工商业中受雇的妇女；第二个是1952年第103号公约《生育保护公约（1952年修订）》，适用于农业及其他非工业部门受雇的妇女。两个公约均规定生育产假期间发给现金津贴并提供医疗护理，其经费来自强制社会保险制度或其他公共基金。第3号公约规定生育津贴不得少于妇女生育的工资收入的2/3，第102公约也有关于生育津贴的规定。2000年，国际劳工大会通过第183号《保护生育公约》，对1952年第103号公约做了进一步修订。

4、残废津贴

1933年第37号《工商业或自由职业受雇佣人及厂外工人与家庭佣人的强制性残废保险公约》和第83号《农业受雇人员的强制性残废保险公约》都规定，应对一般无能力工作的受保者支付残废津贴。第102号公约也有规定。1967年128号《残废、老年、遗属津贴公约》提高了最低限度津贴，并规定了对残废者提供康复服务的义务。同年通过的第131号同名建议书，把适用范围扩大到了所有经济自立人员。相关公约还有1983年第159号《（残废人）职业康复和就业公约》。

5、老年津贴

1933年第35号《工业等行业老年保险公约》和第36号《农业老年保险公约》中，规定了强制性养老保险制度，强调应给达到规定年龄（不小于65岁）受保人支付老年年金。第102号公约规定老年年金应不低于已规定的水平。1967年第128号公约修订了以前的标准，规定了更高的老年津贴待遇。

6、遗属津贴

1933年第39号《工业等行业遗属保险公约》和第40号《农业遗属保险》都有遗属津贴的规定。第102号公约还规定这一保险制度下的最低遗属津贴标准。第128号公约又修订了以前的公约，规定了较高的津贴待遇。

7、工伤津贴

1921年第12号《农业工人赔偿公约》规定，农业工人应包括在现行工人赔偿立法的适用范围内。1925年第17号《工人事故赔偿公约》规定，对因工业事故而致身体遭受伤害（永久丧失工作能力或死亡）的工人或其赡养的家属应当给予赔偿。1925年第18号《工人职业病赔偿公约》（后由1934年第42号公约作了修订）规定，按照有关工业事故法律的一般原则支付职业病赔偿金。第102号公约进一步规定，由于职业原因发生事故或患规定的职业病时，应以医疗护理和定期支付的形式给予工伤津贴。1964年第121号《工伤事故津贴公约》扩大了适用范围，规定了定期支付工伤津贴的最低标准。

8、失业津贴

1934年第44号《失业布贴公约》要求批准公约的会员国建立一种对非自愿失业者支付津贴的制度。第102号公约也对失业津贴作了详细规定，明确了定期支付的失业津贴如何计算。其他相关的还有1988年第168号《促进就业和失业保护公约》和第185号同名建议书。

9、家庭津贴

第102号公约规定，应给予维持子女生活的津贴。这种津贴可以采取定期支付形式，也可用实物补助，还可以两者结合。

此外，一些公约还专门规定外籍工人享受同等社会保障待遇，或至少对来自批准同一公约的别国工人应同等对待。例如，1925年第19号《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》规定，批准公约的各国在事故赔偿方面应相互给对方的国民和本国国民同等待遇的权利。1962年第118号《本国人与非本国人在社会保障方面平等待遇公约》规定，本国人与非本国人在社会保障的九个部分享有平等待遇。

三、国际劳工标准的实施和监督

（一）国际劳工组织会员国的义务

国际劳工组织制定的国际劳工公约只对已批准公约的会员国有约束力，而国际劳工组织章程则对所有会员国有约束力。因此各会员国不论其是否批准了某一公约，它们都承担着一定的义务。

1、向主管机关提交公约和建议书的义务

1919年在建立国际劳工标准制度时，为使国际劳工组织的公约有特别效力，并使其影响超过传统的外交条约，采用了国际法上新的规则。 按照这条规则，各会员国应保证把公约和建议书在大会通过后的一年内，特殊情况下应在18个月以内提交本国主管机关，以便制定法律或采取其他行动。会员国应依据国际劳工组织章程的规定，把公约和建议书提交主管机关的情况以及采取的措施通知国际劳工局局长。

2、遵守某些基本原则的义务

由于国际劳工组织会员国接受了该组织章程，因而有义务遵守章程所规定的基本原则。如国际劳工大会认为南非政府种族隔离政策不符合《费城宣言》，而该国政府又承允遵守国际劳工组织章程，因此在1964年6月召开的国际劳工大会上谴责了南非种族隔离政策。

3、就未批准的公约和建议书提交报告的义务

虽然会员国对未批准的公约和建议书不承担实质性的义务，但根据国际劳工组织章程的规定，会员国仍有义务根据国际劳工组织理事会的要求就上述未批准公约和建议书的情况提交报告。内容包括：（1）与该项公约和建议书所述事项有关的本国法律及实施情况；（2）通过立法、行政措施、集体协议或其他方法，使该项公约或建议书得到实施或达到准备付诸实践的程度。（3）阻碍或推迟批准公约或实施建议书的困难。各国政府须将这些报告的副本抄送该国的有代表性雇主组织和工人组织。

（二）国际劳工公约的批准及实施

1、公约的批准

每个会员国都有通过批准某一公约而承担对它实施的国际义务。各个会员国政府应把所有公约和建议书提交本国的立法机关，由本国的立法机关根据本国的具体情况自主做出它们认为适当的决定。由于批准国际劳工公约是一种正式行动，会员国应将某公约的正式批准书通知国际劳工局局长，承允实施该公约的义务。同其他国际公约不同的是，国际劳工公约的批准既不需要事先签字，也不需要互换批准书。

对国际劳工组织的公约的批准是不能有所保留的，因为公约是由国际劳工大会三方代表通过的，涉及三方的利益，而且保留是与公约的整个目标不相容的。虽然国际劳工组织早期曾有过有条件地批准的10个例子，即公约对某一具体会员国的生效，必须以某些别国的批准为条件，但以后这种做法并未承袭下来。此外，按照某些公约的规定，会员国送交批准书时应附带报送一份声明书，说明它对严格程度不同的义务选择，或对遵守公约所承担的确切程度，或希望有哪些可能的例外。会员国批准的公约应由国际劳工局局长送交联合国秘书处，按照联合国宪章第102条规定进行登记。

2、公约的生效

每个国际劳工公约在其最后条款均有关于公约生效的规定。公约生效的条件一般是至少收到两个会员国的批准书。对某些国际劳工公约来说，特别是海事方面的公约，则要求更多会员国的批准书。1928年以后的公约通常规定，公约于第二个批准书登记之日起12个月后生效。

3、公约的退出

每个公约的最后条款也规定退出公约的条件。1923年以后制定的公约规定：凡批准公约的会员可在公约生效之日起满10年后退出公约。退约时应将退约书送国际劳工局局长登记，退约于退约书送交登记之日起1年后生效。如果在前面所述的10年满后1年内不行使退约权，即须再受10年的拘束。其后，可按规定在每10年期限届满时提出退约。

4、实施已批准公约的义务

凡批准某公约的会员国，应采取必要行动使该公约的各条款生效，但并不要求必须用法律措施来使之生效。至于实施国际劳工组织章程或某一公约条款的方法，各国可以有很大的选择余地。实施已批准公约的义务，必须理解到旨在改善工人条件的国际劳工标准是最低的标准。为了避免误解，国际劳工组织章程规定：“无论如何不得认为，大会制定的任何公约或建议书，或任何会员国批准的公约，可以影响保证有关工人享受较公约或建议书所规定更为优越的条件的任何法律、裁决书、惯例或协议。”

根据国际劳工组织章程第35条，负责非本国领土对外关系的会员国如批准某项公约，应承担另外三项义务：一是保证将该国已批准的公约实施于各非本部领土，但公约所订事项属于该领土自治权力范围者，或公约国因当地情况而不能实施者，或公约需作适应当地情况的变通才能实施者除外；二是在批准某一公约后，应尽快向国际劳工局局长送交声明，说明该国保证实施该公约各条款的程度；三是每年报告所有非本部领土的公约实施情况。

有些公约中还包括如下条款，即在战争情况下，或遇到构成危及国家安全的事件，或不可抗力，或为了公共利益，由于情况特别严重，有关政府暂停实施公约的条款。此外，每个会员国应该向国际劳工局提出年度报告，说明它采取什么措施来实施其所批准的公约规定。按照这条规定，1959年以后通常要求每两年作一次详细的报告，并将报告抄送本国有代表性的雇主组织和工人组织。

5、把国际公约并入本国法律

对一个公约的批准，除了在国际范围的影响以外，还会对国家产生直接的影响。在有些国家内，任何一个条约（也使用国际劳工公约）一经批准、发表和颁布，就立即成为其国内法的一个部分，并可直接在国家一级实施。这是由这些国家的宪法条款加以规定的或者由判例法决定的。而另一些国家通常采取的做法是，在批准一个条约的法令中包括一个条款，载明该条约应在国内法中实施。按照有些国家的制度，这样并入本国立法中的条约，从各方面来说都与国内法类似，而按照另一些国家的制度，这样并入的条约须经宪法规定或法院判决，由最高立法机关来处理。

（三）国际劳工组织的监督体制

国际劳工组织的监督体制可以归纳为两大类，一类是以审查各国政府定期报告为基础的定期监督，另一类是以提出控诉与申诉为基础的监督。

1、经常性的监督

国际劳工局除了对有关基本权利公约的实施进行特殊监督外，还有权力对已批准某一公约会员国进行监督。各会员国政府要对其已批准的公约的实施情况，对未批准公约和建议书所采取的行动，以及对新制定公约和建议书上报本国主管机关的情况，向国际劳工局定期提出报告。为了审查这些报告，国际劳工组织在1926年以后建立了两个监督机构，即公约与建议书实施专家委员会和国际劳工大会的公约与建议书实施委员会。

（1）公约与建议书实施专家委员会

这个委员会是主要监督机构，成立于1927年，由公认有资格的并完全独立于政府之外的专家组成，有的是首席法官，有的是国际法、劳工法教授，有的是卸任的政治家。这些专家是以个人的身份，由理事会根据国际劳工局局长的建议任命，而不是根据本国政府的建议任命。委员会的基本原则是公正客观地指出各会员国的状况符合其所批准公约的条款和其依据国际劳工组织章程所承担的义务的程度。委员会成员在完成任务时必须完全独立于会员国之外。委员会的职能是研究、审理国际组织或个人对某会员国在实施公约方面的申诉或指控。委员会只根据公约中规定的标准进行审查，不受任何特定社会和经济制度的影响。

（2）大会公约与建议书实施委员会

这个委员会是由每年召开的国际劳工大会建立的。委员会由各国政府代表以及雇主和工人组织的代表组成。委员会把专家委员会提供的报告作为工作基础，并选择其中最重要的案例进行审议，指出不符合公约的情况要求有关国家的政府做出解释，并说明将采取或已采取什么措施来消除这种不符合公约的情况。对有关会员国政府所作的先书面后口头的答复，委员会有时要进行详细讨论。如果委员会对有关会员国政府所作的答复不满意，政府代表可以有机会再作进一步的口头声明，委员会将讨论情况和结论整理成简要的报告，提交大会讨论和通过。

（3）直接接触

为了实施更加有效的监督，国际劳工组织从1968年开始采用了“直接接触”的办法。这个办法遵循监督机构所规定的某些指导原则，并根据有关国家政府的要求或同意来加以运用，具体做法是在有关国家内由国际劳工局长的1名代表与该国政府当局之间进行充分讨论，并可以与该国的雇主组织和工人组织进行接触，使工人与雇主自制发挥充分作用。

2、控诉与申诉

（1）控诉

根据国际劳工组织章程第26条至第34条，控诉是国际劳工组织最正式的监督程序。任何会员国认为任何其他会员国未曾切实遵守双方均已批准的任何公约时，有权向国际劳工局提出控诉。国际劳工组织理事会还可能收到某一代表（政府、雇主或工人）的控诉。

理事会在收到某一项控诉时，可任命一个调查委员会来彻底审议该项控诉案。各会员国无论与该案有无直接关系，均应将与该案事项有关的一切资料提供调查委员会使用。调查委员会在充分审议该控诉案后，应提出报告，其中包括该委员会对与各方争执有关的一切事实问题的裁决，并包括其认为适宜的关于处理该案应采取的步骤，以及采取这些步骤的期限的建议。各有关政府应在三个月内通知国际劳工局局长，表明是否接受该委员会报告中的建议，如不接受，说明是否拟将该案提交国际法院。任何会员国如在指定时间内不执行调查委员会报告中的建议或国际法院的判决，理事会可提请大会采取其认为明智和适宜的行动，保证上述建议得到履行。

（2）申诉

申诉是国际劳工组织章程第24条与第25条的另一类型的监督程序。雇主或工人的产业团体，可以就某一会员国在其权限范围内在任何一方面未曾切实遵守其所参加的任何公约一事，向国际劳工组织提出申诉。国际劳工组织理事会可将此项申诉送交被申诉国政府，并可请该政府对此事做出它认为适当的声明。如理事会在适当时期内未接到被申诉的政府的声明，或接到声明后认为不满意，则理事会有权公布申诉和公布答复该申诉的声明。理事会在其结论中并说明它对于申诉提出问题的哪些方面的处理认为满意，或者要求有关政府做出进一步的行动或澄清。在实际工作中，是由一个由3名理事会成员（分别从理事会的政府、雇主和工人三组挑选）组成委员会进行申诉审理，该委员会审理后要向理事会提出报告。